Mỹ Lệ
Thứ Sáu, 12/6/2015, 06:10 (GMT+7)
Dự án BOT cầu Phú Mỹ - Ảnh minh họa: Anh Quân
(TBKTSG) -
Gần đây, có nhiều dự án lớn được giới thiệu là dự án của Nhà nước nhưng thực
hiện bằng nguồn vốn xã hội hóa, sẽ do tư nhân bỏ vốn ra làm, thậm chí có cả các
dự án xây dựng khu hành chính tập trung. Lý do không dùng vốn ngân sách thường
được sử dụng như một điểm cộng trong quá trình quyết định chủ trương đầu tư
trong bối cảnh ngân sách hạn hẹp, nợ công tăng cao. TBKTSG phỏng vấn luật sư
Nguyễn Tiến lập về xu hướng này.
Ông Nguyễn Tiến Lập.
TBKTSG: Nên
hiểu (bản chất) các dự án xã hội hóa này là gì, thưa ông?
- Luật sư Nguyễn Tiến Lập:
Trong ngữ cảnh “đầu tư”, chữ “xã hội hóa” được hiểu là các dự án đáng ra phải
do Nhà nước đầu tư nhưng nay chuyển sang dùng vốn của thành phần khác, phi ngân
sách nhà nước, mà thực chất là ám chỉ nguồn vốn tư nhân.
Về mặt tài chính, khi
thuyết trình các “dự án xã hội hóa” hay dự án sử dụng “vốn xã hội hóa” trong
đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng đối với các đại biểu Quốc hội hay các đại biểu
hội đồng nhân dân, tính thuyết phục dường như cao hơn bởi ngầm định rằng “Nhà
nước không mất gì mà chỉ có lợi” vì “ngân sách có phải chi đâu”...
Tuy nhiên, phân tích từ góc
độ kinh tế quốc dân cũng như nền tảng pháp lý thì vấn đề không đơn giản như
vậy.
Đối với nền kinh tế nói chung,
đồng vốn nào cũng như nhau, không có sự phân biệt giữa vốn nhà nước hay tư
nhân. Vấn đề ở chỗ sử dụng vốn thế nào cho công bằng, minh bạch, an toàn và
hiệu quả. Ta vẫn hay nói rằng, khi đầu tư bằng vốn tư nhân, nếu có rủi ro thì
tư nhân chịu.
Trên thực tế
điều này không hẳn đúng, chẳng hạn các dự án xây khu đô thị, trung tâm thương
mại vừa qua, trong đó, vốn mà nhà đầu tư tư nhân thực sự bỏ ra ban đầu chỉ
chiếm tỷ lệ rất nhỏ, ước khoảng 10% hoặc 15% hay thấp hơn, số còn lại là vay
ngân hàng. Sau đó, bằng nhiều cách, các chủ dự án đã thu hồi ngay phần “ứng vốn
trước” kia của mình, cộng với khoản lãi “khủng”, rồi mặc cho doanh nghiệp có
thể phá sản và ngân hàng ôm đống nợ khó đòi.
Cá biệt có trường hợp một
vài chủ dự án có thể bị truy tố, vào tù bởi tội “lừa đảo” nhưng số đó rất ít và
nếu có xảy ra thì họ cũng không sợ bởi “người ra đi nhưng tiền còn ở lại”.
Tôi sợ rằng,
quy luật này sẽ lặp lại đối với các dự án cơ sở hạ tầng lớn, đang và sắp triển
khai. Cuối cùng ai sẽ là người gánh chịu các rủi ro kia, nếu xảy ra? Phải chăng
chính là nền kinh tế, là toàn bộ xã hội?
Từ góc độ pháp
lý, một cách sòng phẳng thì Nhà nước phải có trách nhiệm đầu tư xây dựng hệ
thống cơ sở hạ tầng; và đổi lại, Nhà nước có quyền bán tài nguyên quốc gia hay
phát hành trái phiếu để vay nợ rồi dùng tiền thuế để trả... Nay, nếu sử dụng
con đường “xã hội hóa” để triển khai các dự án này sẽ đồng nghĩa với việc Nhà
nước trao các quyền ấy, một cách cụ thể và trong từng dự án riêng lẻ, cho các
ông chủ tư nhân.
TBKTSG: Với bản
chất như vậy, có nhiều câu hỏi cần được đặt ra liên quan đến quan hệ giữa ba
bên: Nhà nước - nhà đầu tư và người dân?
- Các câu hỏi đặt ra là Nhà
nước, tức chính quyền ở trung ương và địa phương, có quyền làm như vậy không,
nếu có thì trong giới hạn và điều kiện như thế nào?
Đối với chủ đầu tư, thì sẽ
là các vấn đề liên quan đến quyền sở hữu đối với cơ sở hạ tầng được tạo ra,
quyền huy động vốn xã hội để thực hiện dự án và quyền thu tiền từ người sử dụng
để hoàn vốn và kiếm lời.
Còn đối với người dân với tư cách là người tiêu dùng thì liệu quyền được lựa
chọn của họ có được đảm bảo? Ví dụ Nhà nước quyết định xây một con đường hay
cây cầu duy nhất tại một địa bàn, giao cho tư nhân làm, mặc dù có thể đạt chất
lượng tốt, nhưng người dân, dù giàu hay nghèo, đều buộc phải đi con đường và
cây cầu ấy và trả mức phí cao như nhau mà không thể lựa chọn!
TBKTSG: Theo
ông, vấn đề đối với Việt Nam, xét cả góc độ tích cực và cảnh báo tiêu cực trong
chuyện này là gì? Chẳng hạn có xu hướng hiện nay đối với các dự án hạ tầng BOT
là chúng bị đội vốn lên rất cao so với dự toán ban đầu.
- Ý nghĩa tích cực của các
dự án hạ tầng “xã hội hóa” thì dễ thấy. Đó là việc có thể sử dụng nguồn vốn bên
ngoài để thực hiện dự án. Còn tác động tiêu cực thì một phần tôi đã nói ở trên.
Tuy nhiên, đúng là có một
vấn đề trước mắt là nhiều dự án BOT phát triển hạ tầng thường có chi phí cao và
bị đội vốn so với dự toán ban đầu. Từ góc độ dự án, chúng ta quan tâm hai vấn
đề là chất lượng sản phẩm và giá thành đầu tư, chưa nói tới thời hạn hoàn
thành.
Chất lượng các con đường
BOT vừa qua, như chúng ta thấy, không cao, nếu không muốn nói là khá kém về
tuổi thọ và độ bền. Còn về giá cả thì có thể thấy là rất cao, chưa kể tới việc
phải cộng thêm các tài sản là “thương quyền” mà Nhà nước đã cấp hay chuyển
nhượng cho các chủ dự án với mức ưu đãi, tức ngược với quan niệm cho rằng “tư
nhân sử dụng tiền túi nên bao giờ cũng rẻ hơn”.
Tuy giá thành
cao nhưng chủ đầu tư không e ngại bởi họ vẫn có thể thu lời thông qua khai thác
các “thương quyền” được cấp, trong khi phần rủi ro tài chính sẽ do xã hội gánh
chịu thông qua nợ xấu của các ngân hàng như đã diễn ra vừa qua.
Do đó, yêu cầu đặt ra đối
với các dự án BOT là cơ chế kiểm soát của Nhà nước. Nó cần phải chặt chẽ, thậm
chí ở mức cao hơn so với chính các dự án mà Nhà nước tự làm.
TBKTSG: Có sự
khác biệt gì trong câu chuyện xã hội hóa dự án xây dựng các khu hành chính tập
trung, vốn trước đây do ngân sách nhà nước đầu tư, so với dự án hạ tầng xã hội
như giao thông, cung cấp nước sinh hoạt, xử lý nước thải..., do doanh nghiệp
đầu tư và thu hồi vốn trực tiếp từ người dân khi sử dụng dịch vụ? Phải chăng
đây là một bước mở rộng mới trong phương thức xã hội hóa, và vấn đề quản trị
các dự án xây khu hành chính tập trung do tư nhân đầu tư nên như thế nào?
- Sự khác biệt là rất lớn
và mang tính bản chất bởi “xây dựng trụ sở hành chính” không phải là đầu tư
phát triển mà chỉ là chi tiêu công thông thường, tức thuộc hạng mục cần cắt
giảm một khi thiếu thốn ngân sách do thu không bảo đảm bởi thực trạng yếu kém
của nền kinh tế. Do đó, có thể nói rằng nó không bao giờ mang tính cấp thiết
cả, cho dù được diễn đạt dưới danh nghĩa để nhằm cải cách các thủ tục hành
chính. Bởi vậy, nếu các dự án loại này được triển khai theo phương thức “xã hội
hóa” thì phải coi là một sự dị biệt, so với xu hướng “xã hội hóa” dự án cơ sở
hạ tầng thông thường.
Từ góc độ tài chính, cần
lưu ý rằng khi một địa phương xây dựng trụ sở bằng cách sử dụng tiền của tư
nhân, thì đó chính là đi vay nợ tư nhân để chi tiêu công, tuy nhiên có thể lại
không ghi vào ngân sách nợ. Có nghĩa là sẽ khó kiểm soát từ góc độ Luật Ngân
sách.
Ngoài ra, cũng cần lưu ý
khả năng phức tạp và khó làm minh bạch các cơ chế liên quan như đàm phán với
chủ đầu tư về giá thành đầu tư cũng như chuyển nhượng các thương quyền thuộc
tài sản nhà nước tại địa phương, ví dụ quyền sử dụng đất hay các quyền kinh
doanh khác.
Chi phí vốn của các dự án BOT thường đắt hơn so với lãi suất trái phiếu
chính phủ. Người tiêu dùng sẽ phải gánh chịu cuối cùng thông qua việc trả “phí
dịch vụ” ngày càng tăng. Ảnh: THÀNH HOA
TBKTSG: Trên
thực tế, nhu cầu đầu tư các dự án hạ tầng rất lớn mà ngân sách nhà nước thì
luôn có hạn, đâu là cách làm đúng để giải bài toán này? Kinh nghiệm của các
nước trong thực hiện các dự án này như thế nào?
- Không thể phủ nhận một
thực tế không chỉ ở nước ta mà tất cả các nước đang phát triển, thậm chí ngay
cả các nước phát triển, là nhu cầu tài chính rất lớn cho việc phát triển, nâng
cấp hệ thống cơ sở hạ tầng. Nhu cầu này thường vượt quá khả năng cho phép của
các chính phủ trong giới hạn của luật ngân sách. Do đó, từ những năm 90 của thế
kỷ trước, việc triển khai dự án hạ tầng theo hình thức nhượng quyền cho tư nhân
mà phổ biến là BOT đã trở thành một trào lưu được chào đón từ châu Âu, đến Mỹ,
Nhật, Úc và các nước khác.
Các lợi thế được chờ đợi từ
con đường mới này không phải chỉ là sự đáp ứng nhu cầu về nguồn tài chính bổ
sung, mà quan trọng hơn, còn là việc ứng dụng các công nghệ mới cũng như khả
năng quản trị và điều hành hiệu quả của khu vực tư nhân.
Tuy nhiên, với thời gian
người ta đã bắt đầu làm các phân tích và so sánh, thấy có các “tác động ngược”,
thậm chí gây bất ổn cho nền kinh tế.
Chẳng hạn, về mặt tài
chính, chi phí vốn của các dự án BOT thường đắt hơn so với lãi suất trái phiếu
chính phủ. Tức là, nếu chính phủ đi vay bằng cách phát hành các trái phiếu công
trình thì chi phí sẽ rẻ hơn. Các ngân hàng và định chế tài chính sẽ dễ dàng
chấp nhận tài trợ hơn nếu đó là dự án chính phủ, bởi rủi ro sẽ ít hơn.
Ngoài ra, quá trình đàm
phán và chuẩn bị cho các dự án BOT thường bị kéo dài, và một khi như vậy, sẽ bị
tác động tiêu cực do các điều kiện về kinh tế và chính sách vĩ mô thay đổi.
Tại Việt Nam, có đặc thù
cần lưu ý là vốn tín dụng cho các dự án BOT xây cầu, đường thường lấy từ nguồn
ngắn hạn để sử dụng dài hạn, do đó lãi suất buộc phải thả nổi, trong khi đồng
tiền Việt Nam lại chưa thể chuyển đổi. Điều này làm tăng tính rủi ro cho cả chủ
đầu tư và nhà cấp vốn.
Người tiêu dùng sẽ phải
gánh chịu cuối cùng thông qua việc trả “phí dịch vụ” ngày càng tăng cho các ông
chủ tư nhân của các cây cầu, con đường ấy. Khác với việc trả thuế hay phí nhà
nước, vốn phải do Quốc hội quyết định.
Tóm lại, tôi cho rằng con
đường “xã hội hóa” các dự án hạ tầng chỉ nên coi là một giải pháp chứ hoàn toàn
không phải là cứu cánh. Do đó, khi triển khai về phương diện chính sách, cần
luôn luôn có sự cân nhắc kỹ càng để lựa chọn và quyết định, bao gồm cả mức độ
về lượng trong tổng thể các dự án được quy hoạch, quy mô và sự tác động của
từng dự án cụ thể, cũng như các biện pháp kiểm soát để giảm thiểu các rủi ro
của dự án đối với nền kinh tế và sự tổn hại đối với lợi ích xã hội.
TBKTSG: Chính
phủ vừa ban hành Nghị định 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công
tư (PPP) nhằm tập trung đầu mối điều chỉnh thống nhất các hình thức đầu tư có
tính chất xã hội hóa từ trước đến nay và có bổ sung một số hình thức. Ông nhận
xét gì về các điều kiện pháp lý hiện nay cho vấn đề xã hội hóa này?
- Việc ban hành nghị định
này là một nỗ lực lớn của Chính phủ nhằm tạo ra một quy chế pháp lý rõ ràng và
sát thực hơn trên cơ sở tổng kết các kết quả và cả thất bại của các dự án cơ sở
hạ tầng được triển khai chủ yếu theo hai hình thức BT và BOT trước đó.
|
Quản lý nhà nước đối với các dự án cơ sở hạ tầng “xã
hội hóa” sẽ còn phức tạp và khó khăn hơn nữa, so với các dự án hạ tầng trước
đây do Nhà nước tự thực hiện.
|
Cho tới nay, các dự án BT
thường được thực hiện theo cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng” khởi phát từ những năm
80 của thế kỷ trước. Với sự đi xuống của thị trường bất động sản, các rủi ro
đối với dự án BT loại này tăng lên, nên loại dự án này cũng trở nên kém hấp dẫn
hơn. Với các dự án BOT, vấn đề chung lại ở chỗ
nguồn vốn huy động, hoặc chủ yếu từ tín dụng ngân hàng thay cho trái phiếu công
trình, hoặc vẫn sử dụng vốn nhà nước một cách gián tiếp.
Vẫn còn khá sớm để đánh giá
các tác động thực tế của nghị định mới này, tuy nhiên, có thể nói rằng đối với
cơ chế “đối tác công tư” nói chung và các dự án cơ sở hạ tầng triển khai theo
hình thức “xã hội hóa” này nói riêng, một khung khổ pháp lý hoàn thiện sẽ không
chỉ bao gồm một văn bản pháp lý, hơn nữa lại mới ở cấp độ một nghị định chính
phủ.
Các luật cũng như cơ chế
thực thi luật trong lĩnh vực này cần phải được hoàn thiện ngay, bởi quản lý nhà
nước đối với các dự án cơ sở hạ tầng “xã hội hóa” sẽ còn phức tạp và khó khăn
hơn nữa, so với các dự án hạ tầng trước đây do Nhà nước tự thực hiện.
TBKTSG:
Sau một thời gian dài chỉ chú trọng vào đầu tư công trong khi nguồn lực không
đủ, quản lý hiệu quả đầu tư không tốt, nay ta có xu hướng xu hướng cổ xúy cho
việc xã hội hóa, mà nổi lên gần đây là xã hội hóa các dự án hạ tầng xã hội,
nhưng điều đó cũng tiềm ẩn những “bất ổn” như ông vừa nói ở trên.
Trong bối cảnh
như vậy, theo ông, làm sao để sử dụng vốn nói chung cho “công bằng, minh bạch,
an toàn và hiệu quả” vì “đối với nền kinh tế nói chung, đồng vốn nào cũng như
nhau, không có sự phân biệt giữa vốn nhà nước hay tư nhân”?
- Trong điều kiện cắt giảm
đầu tư công để phát triển các dự án cơ sở hạ tầng do thiếu hụt về ngân sách,
chủ trương huy động các nguồn vốn khác từ xã hội cho mục tiêu này là hoàn toàn
đúng. Vấn đề cần lưu ý trước hết ở đây là sự đa dạng hóa cách thức huy động
vốn, một biện pháp để phân tán rủi ro. Chẳng hạn như không
nên tập trung ở mức quá cao vào vốn tín dụng ngân hàng mà cần tăng mức sàn vốn
góp của chủ đầu tư; mở rộng phát hành trái phiếu công trình và phát hành cổ
phiếu trên sàn chứng khoán.
Tiếp đó là tăng cường chất
lượng, hiệu quả, hiệu lực và tính kỷ luật pháp chế của các biện pháp quản trị,
bao gồm quản trị tài chính, quản trị dự án và quản trị chất lượng công trình.
Ngoài ra, vì
PPP nói chung và BOT nói riêng vốn là một cơ chế phức hợp cả về chính sách,
pháp luật, tài chính và quản trị, nên chăng Chính phủ cần thành lập một cơ quan
chuyên biệt để quản lý và chịu trách nhiệm về lĩnh vực này?
Chúng ta đều biết rằng hậu
quả của núi nợ xấu ngân hàng chính là do quản trị tài chính yếu kém, việc để
lọt các chủ đầu tư không đủ năng lực là do thiếu cơ chế đấu thầu minh bạch và
nguyên nhân của việc các con đường cao tốc mới làm xong đã phải sửa là do thiếu
sự giám sát hiệu quả cả về chuyên môn lẫn từ góc độ quản lý nhà nước. Tất cả
những vấn đề trên đều đã xảy ra trong các câu chuyện của quá khứ. Do đó, cùng
với việc ban hành một loạt các văn bản pháp luật mới trong thời gian qua trong
lĩnh vực đầu tư, đấu thầu dự án và tài chính ngân hàng, tôi tin và hy vọng rằng
các bài học kinh nghiệm đã được rút ra cho một chặng đường phát triển tiếp
theo, không kém phần sôi động, của đất nước.
Mời xem thêm
